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他山之石
余姚 “按图索骥”探寻司法公信
    本报记者 余建华 孟焕良 本报通讯员 刘 湛
    余姚法院开通诉讼服务热线62770088,24小时接听群众的诉求,进一步畅通了民意表达渠道。刘 湛 摄 
    浙江省余姚市人民法院始终以“提升和深化司法公信力建设”为工作主线,但是法院在当地人民群众中的真实形象到底如何?司法公信力建设的短板在哪里?
    带着上述问题,该院启动了第三方评估,由专业的民意调查公司,就司法公信力建设实况进行中立、客观的抽样调查,从而掌握了“真实答案”。并针对查找出来的公信力“短板”,采取了改进工作的措施。
     冒风险从“零点”出发
    每年的冬末春初,对余姚法院来说,都是一段非常重要的日子。一年一度的人代会不仅成为了法院递交答卷、接受检验的窗口,更是掌握民情、倾听民意的桥梁。一支由各业务庭和人民法庭庭长组成的“情报员”队伍进入了各讨论小组。
    会议结束后的第二天,一份人大代表意见建议的汇总材料就会准时放在该院院领导的办公桌上。
    上 面记载着各种意见,其中有一条建议格外醒目:“余姚法院在系统内部的知名度很高,有很多精品工作在全省乃至全国法院领跑,但内部评价和社会评价失衡,本地 老百姓对法院工作缺乏足够的了解。建议法院要切实提升系统外部的影响力,增强社会公众对法院的信任度和理解度。”
    这条建议犹如一针“清醒剂”,引起了该院领导班子的思考:如何提升司法公信力。
    “金杯银杯不如老百姓的口碑,关键是外界对我们的评价如何。如果我们老是局限于以争先创优作为全部工作目标,不能用开放的思维去对待,整体的工作层次就会受到很大的局限。”余姚法院政治处主任姚明泉说。
    早 在2011年初,余姚法院党组就将提升深化司法公信力建设作为今后一阶段的工作要求和重点。为畅通民意沟通的渠道,该院改变了以往封闭评估的老套路,坚持 开言路、接“地气”,通过进村居、下企业、访代表等形式,将司法的神经末梢延伸到社会最前沿,听取社会各界人士对法院工作的建言和期盼,查摆影响司法公信 力的突出因素,并专门成立一把手挂帅的司法公信力调研课题组。
    “然而,这样的调研毕竟是粗浅的、零散的,甚至有可能 是不真实的。只有委托第三方进行一次客观全面深入细致的调研,才能得出法院公信力评价的真实答案。”冒着可能推翻所有过往成绩的风险,余姚法院党组最终决 定以抓铁有痕、踏石留印的劲头开展一次最为标准客观的“民意测验”。
    2012年4月,该院与零点研究咨询集团达成合作意向,由其对余姚法院的司法公信力状况进行中立、客观的调查。
     铺开捕捉民意的“大网”
    如何将司法公信力这一较为宏观的研究项目“做实”?余姚法院司法公信力研究项目主要联络人李志业虽然在此之前听说过第三方评估,但是工作刚开始时并无把握。
    经过多番磋商,零点公司项目组根据丰富的现代社会调查经验,确立了“社会公众视角、定量定性相结合、城乡区域覆盖”的总体思路。
    “从研究思路、研究内容到研究方法,每一环节都经过了缜密的论证和精心的设计。”李志业说。
    调 查问卷设计是最初也是最重要的步骤。在余姚法院的法律专业支持下,零点公司项目组经过大量的理论文献和背景资料研究,设置了队伍建设、公开透明、公平公正 3项二级指标、11项三级指标和31项四级指标。就以上指标体系,确定了普通公众、当事人、司法工作人员及律师等四类人员作为调查对象,根据其对法院工作 了解的程度不同,分别设计了相应的主客观问题和分值,由调查对象进行打分。
    “您觉得余姚法院在法官的庭审驾驭能力、运用法律知识能力、熟悉流程、裁判文书严谨规范程度等各方面做得怎么样?”
    “您觉得余姚法院的立案效率、案件审理效率和执行效率怎么样?”
    “您觉得余姚法院在公开立案流程、公开判案标准、公开判决结果、公开执行过程、公开收费标准等各方面做得怎么样?”
    “您觉得余姚法院工作人员着装规范性、行为举止、服务态度、咨询服务、在法定范围内对当事人的法律专业支持方面做得怎么样?”
    ……
    调查问卷覆盖全面、细致入微。
    “针对普通公众和当事人,我们在问卷中还专门设置了‘公众认知’测评项,主要目的在于了解普通公众及当事人的法律意识和对司法信息的需求。”李志业说。
    接下来,一张捕捉民意的“大网”就此铺开。零点项目组派出若干个采访小中队在余姚城区的6个街道及下设的6个乡镇“布阵”,花了12天时间,共对518位普通公众、40位当事人、35位律师、30位司法工作人员进行了电话或拦截访问。
    “除普通公众以外,其他受访对象由委托方放量提供,我们随机抽选。”零点项目组负责人黄勇说,“我们还对问卷调查加强实地质量控制,通过多道监督和电话复核等程序,来确保问卷数据的科学性和准确性。”
    同时,在定量研究各群体评价的基础上,零点项目组根据问卷调查中挖掘出来的重点问题,采取一对一的形式,有针对性地对当事人、司法工作人员、律师、人大代表、政协委员共10人进行了深度访谈,确保受访者提供更加真实的对法院司法公信力的评价。 
    经 过40多个工作日的深入调查,一份长达50余页的研究报告“新鲜出炉”。综合余姚市普通公众、诉讼当事人、律师、司法工作人员等各类群体的反馈,余姚法院 的司法公信力总体评价得分为83.24分,评价优良。下属三大二级指标“队伍建设”、“公开透明”、“公平公正”,总体评价都在80分以上。
     直面司法公信的“短板”
    “虽 然司法公信力总体评价较高,但是各类群体的评价差异很大,作为司法内部人士的司法工作人员评价最高,律师和诉讼当事人其次,而一般公众的评价最低。这反映 了目前司法领域的一个问题,就是离普通百姓的期望还有不少差距。”余姚法院将关注的目光更多地聚焦在问题和不足上。
    在队伍建设这个二级指标下,余姚法院在清正廉洁、文明便民、业务能力等三级指标方面评价较高,其中最高一项达86分,而办事效率指标得分较低,总体评价则在80分以下。说明提升司法效率是当前司法工作的当务之急。
    在公开透明这个二级指标下,余姚法院在权利义务公开、司法流程等三级指标方面的评价较高,均在85分以上,而法庭开放程度这一指标略逊一筹,说明司法公开的配套制度需要同步跟进。
    在公平公正这个二级指标下,程序正义、中立公平等三项指标得分较好,而司法信赖度即司法途径的有效性稍显不足,在80分以下,有待进一步加强。
    究竟哪些才是影响司法公信力的突出因素呢?研究报告指出:“我们从调查问卷中得知,受访人群在谈到法院最需改进的方面,50%以上将矛头普遍指向‘执行效果’。”
    面 对这个结论,在余姚法院召开的司法公信力研究报告专题讨论会上,该院执行局局长张建军作出了诚实的回答:“‘执行难’问题的形成既有一定的客观性,也存在 法院自身的原因。一方面在当前案多人少的矛盾的现实情况下,法官疲于应付,裁判案件质量有所下降,进而直接传导到执行阶段,影响执行效果;另一方面,在立 案、审判阶段主动采取查封、扣押、冻结等保全措施的较少,也使后续执行工作因缺乏有效约束被执行人的手段而较为被动。”
    研 究报告指出的第二个问题是同案不同判,“同案不同判将直接导致当事人对法院裁判产生质疑与极度不信任。”调查发现,当事人对法院裁判的认可度相比其他指标 明显降低。该院审监庭庭长徐鸣捷对此表示:“法院内部因法官个人经历、知识体系、思维方式、价值观等方面的差异性而导致相似案件裁判结果不统一。规范法官 自由裁量权的行使迫在眉睫。”
    队伍建设是研究报告指向的第三个问题:“队伍建设对司法公信力也至关重要。”在对受访人群的深度采访中,调查发现青黄不接问题成了社会公众对法院队伍建设的最大隐忧。
    “青年干警虽然理论功底深厚而且工作富有激情,但大多缺乏生活阅历和实践经验,面对复杂案件难以做出独立的判断。另外,年轻法官的社会经验不足,尤其是一些外地年轻法官对当地风土人情缺乏了解,导致他们在调解、协调和沟通方面能力不足。”姚明泉说。
“1+X”团队办案机制应运而生

    余建华 孟焕良 刘 湛
    在余姚法院2012年“深化司法公信力建设”的工作主线上,引入的第三方评估无疑成为工作的“方向盘”和“指南针”。
    “司法公信力调研对启迪进一步改革创新的思路,理清法院未来发展的方向和脉络意义甚大。要以此为契机,将我院的司法公信力建设推上一个新的高度。”余姚法院党组在听取司法公信力研究报告后统一了思想。
    2012年下半年,该院摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的传统思维,抓住“机制改革”这个牛鼻子,在保质保量完成繁重的审判执行工作任务的同时,促进了司法队伍的专业化、职业化建设,为进一步提升司法公信力奠定了良好基础。
    有 着近20年审判工作经验的余志军法官现在的地位可跟以前大不一样。作为历经严格选任的主审法官,不仅享有副庭长待遇和列席院内重要会议的“资格”,而且还 单独配有一名审务助理和一名事务助理。其中,审务助理主要由具有审判职称的人员担任,负责组织庭前调解、草拟法律文书、接待当事人信访等法律性辅助工作, 并在主审法官的指导下办理部分简易程序案件;事务助理主要由行政编制及事业编制中无审判职称的人员担任,负责事务性辅助工作。
    “审务助理和事务助理就像我的‘左臂右膀’,为我减少了很多事务性工作的缠绕,使我拥有了充足的精力专注于审判。”余志军对法官员额制改革深有感触。
    原 来,2012年下半年,余姚法院改变以往通过对案件的监督来管理人的传统方式,强调以人管案。一方面,奉行少而精的原则,严格法官选任,尽可能将审判权集 中在优秀法官手中;另一方面,深化“1+X”团队办案机制建设,分别形成主审法官、事务助理的“1+1”,主审法官、审务助理、事务助理的 “1+1+1”,甚至主审法官、审务助理、事务助理、速录员的“1+1+1+1”等不同审判团队。
    “从法院长远角度 来讲,‘1+X’制度有利于发挥主审法官的传帮带作用,加强司法后续人才培养,为年轻干警确立一条从事务助理到法律助理再到调解速裁法官,然后才有资格选 任为主审法官的职业晋升通道。”姚明泉说,这也有助于加强对青年干警的培养,也是对零点调研报告指出的问题的实质性解决。
    规 范审判权运行是余姚法院提升司法公信力的又一“亮剑”。今年年初,该院专门制定《关于进一步规范审判权和审判管理权的若干规定》,根据案件刑期长短、标的 额大小、类型特点等情况,明确院庭长、主审法官、执行员等不同主体的分案标准和审判执行权限,确保案件难易程度与法官个体素质相匹配,案件分流与人员分成 相结合。
    该院副院长余国英介绍说:“对于主审法官中的高学历、学术类型人才,重点审理具有实质法学理论争议、新类型 等案件,培养该类人才逐步成为有关领域的专家型法官和知名品牌法官;对于从基层成长起来的乡土法官,重点审理其他类型的普通案件,发挥其善于协调、调解的 特点,确保个案的案结事了。”
    同时,该院采取制定10类案件57种依职权调查取证的启动标准、深化刑事案件量刑规范化建设、推进民商事案件的统一裁判标准机制建设、分批分次编制审判执行工作指导手册等一系列工作措施,有效统一和提升了全院干警的司法能力。
    “如果把公信比作一个高楼,那么公正就是基石,公开好比框架。只有打好基石、搭牢框架,两手抓,两手硬,司法公信力的大厦才能岿然屹立。”该院纪检组长沈小杭用这一形象比喻形容该院推行的“阳光司法”。
    为 “去神秘化”,确保当事人在诉讼过程中及时获得司法信息并得到体面尊严对待,余姚法院于今年年初出台《司法信息公开规定》,明确44项必须公开的司法信息 内容、节点和程序,并建立了网上信息查询平台,公开裁判文书、发布开庭公告、接受立案咨询,直播、录播案件庭审过程,主动发布工作信息,及时回应社会关 切。