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理论探讨
全面落实司法责任制背景下繁简分流的现状与进路——罗灿、彭帅

 

 

 

全面落实司法责任制背景下繁简分流的现状与进路[1]

 

 

深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,是党的十九大报告所提出深化依法治国实践的重要内容。在本轮司法改革中,最高人民法院按照中央统一部署,紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,审判质量、效率和司法公信力明显提高,公正高效权威的社会主义司法制度正在逐步健全完善。

但是,必须正视地是,“案多人少”是当前人民法院普遍面临的突出矛盾,在一定程度上已经成为制约司法改革目标实现的重要因素。人民法院是国家审判机关,任何时候都要坚持执法办案第一要务不动摇,任何时候都要坚持审判执行工作的中心地位不动摇。多元化纠纷解决机制和繁简分流是缓解“案多人少”矛盾的重要手段,深入推进繁简分流改革是全面落实司法责任制的必然要求。

一、客观判断繁简分流改革的整体概况

最高人民法院历来高度重视繁简分流改革工作,20169月专门出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,20175月又细化出台了《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》。经过一年多的时间,这项工作初显成效。一是案件审结得到了较好完成。2016年,最高人民法院受理案件22742件,审结20151件,比2015年分别上升42.3%42.6%;地方各级法院受理案件2303万件,审结、执行1977.2万件,同比分别上升18%18.3%23.1%二是繁简得当得到了较好实现。“简案快审、繁案精审”的工作机制基本建立,2016年,全国各刑事速裁程序改革试点法院的速裁程序适用率基本在20%以上,速裁案件10日内审结的占92.45%,当庭宣判率达96.2%。适用小额诉讼程序审结案件同比增加14倍,适用简易程序审结案件同比上升21%,适用民商事简易程序和小额诉讼程序审结案件占一审民商事案件的66.7%三是重点问题得到了较好解决。全国统一电子送达平台自2017228日起进行相关试点工作,“送达难”问题有所缓解。推动法院电子卷宗随案同步生成和深度应用,轻松按键即可实现卷宗在上下级法院之间的移送。四是经验做法得到了较好推广。各地法院采取的繁简分流举措,大多在送达、庭前、庭审、文书等关键审判环节方面进行了重点突破,并取得了许多宝贵经验,<最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见>读本》等对此进行了大力推广。

但是,繁简分流改革工作中仍存在着一些亟待解决的突出困难和问题:一是思想认识有待加强。有的法院将繁简分流改革局限于某一领域或者某些环节,没有认识到随着司法改革的全面深化,繁简分流改革的每项举措都会“牵一发而动全身”,因而难免导致具体举措所发挥的作用有限,且可能难以持久。二是制度落实有待加强。简易程序、小额诉讼程序、督促程序等快速审理程序的适用率整体偏低;简易程序该简的不简,有的甚至将简易程序当做普通程序的前置,缓解审限压力;普通程序的适用范围广,不区分案件类型,走同样的繁琐程序。[2]三是机制建设有待加强。目前,行政案件增长速度较快,行政速裁工作机制的建立刚刚起步,简单的政府信息公开案件尚未得到快速处理。[3]四是探索创新有待加强。不同法院、不同法官对繁简分流的判断不同,需要因地制宜具体探索。对于简单案件与复杂案件的区分标准、分流规则,以及分流不当的案件是否转办等问题,各地做法差异过大,有的甚至违背“立审分离”等原则。

在今后的一段时间内,全国法院新收案件将继续呈增长态势,案多人少矛盾更加突出,执法办案任务更加繁重,人民法院面临巨大办案压力。这就要求我们从全局和战略的高度,充分认识新形势下深入推进繁简分流改革工作的重要性,通过采取一系列司法改革举措,多手段、多方法、多途径共同发力,努力以较小的司法成本取得较好的法律效果,有效化解案多人少矛盾。

二、充分认识繁简分流改革的重要意义

在全面深化司法体制改革大背景下,繁简分流是顺应改革趋势、遵循司法规律,消除司法改革“中梗阻”的必然选择

(一)繁简分流是满足人民司法需求的关键途径。习近平总书记多次指出,“要把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感,作为改革成效的评价标准”。人民法院要紧紧围绕人民群众的司法需求,以问题为导向,准确把握好人民群众对司法工作的新要求、新期待,认真研究如何更好地为人民服务,如何更好地便民利民。人民法院提供司法服务,满足人民群众的司法需求,两者之间是供求关系。从供给方来讲,最根本的就是要维护和实现公平正义。从需求方来讲,人民群众的司法需求是多维度的,最根本的需求是公平正义,同时也有高效便利。迟来的正义为非正义,司法不仅要公正,还要有效率。群众获得司法服务希望能够方便、快捷,如果花费的时间、精力和经济成本很高,同样有悖公正。事实上,对于简单案件,群众往往希望快速审判,提高效率;对于复杂案件,则更希望严格司法,保证公正。[4]繁简分流改革要做到繁简互为支撑,同步进行,该繁则繁,当简则简,繁简得当。

(二)繁简分流是提高司法审判质效的重要方式。当前,人民法院工作的主要矛盾仍是人民群众日益增长的多元司法需求与司法能力不足的矛盾。从案件情况来看,全国法院受理的案件有80%以上在基层法院,而基层法院审理的案件大多适用简易程序。其中,民事、刑事案件简易程序适用率分别在60%50%以上。可以说,推进繁简分流,根据案件的难易程度等因素,实现简案快审、繁案精审,既有必要性,又有可行性。要借鉴医院“小病门诊、大病住院”的模式,简案“门诊”速裁、难案“住院”精判。繁简分流改革是注重内部挖潜的工作,坚决克服潜力有限、无计可施的懒人思想,加大挖潜力度,全力破解“案多人少”矛盾。但是,破解“案多人少”矛盾也不可能一蹴而就,既不能急功近利、一劳永逸,更不能悲观失望、无所作为,要充分认识矛盾的复杂性和长期性,做好打持久战的思想准备,摒弃过去“头痛医头、脚痛医脚”的思维惯性,坚持着眼长远、综合施策、标本兼治,建立长效机制,向改革要“生产力”,努力实现群众满意、法官满意的“双满意”效果。

(三)繁简分流是推进全面司法改革的有效切口。繁简

分流不仅包括解纷方式的繁简分流,又包括诉讼程序的繁简分流,还包括整个司法资源的繁简分流。繁简分流改革既是整个司法改革的重要内容,又是推进其他司法改革的重要抓手。在一定程度上说,自立案登记制实施以来,随着法官员额制的逐步推进,“案多人少”矛盾有进一步加剧的倾向。但是,不能因此就认为是司法改革导致了“案多人少”矛盾。恰恰相反,“案多人少”矛盾正是由于司法体制和机制仍然存在一系列问题所造成的;只有深化司法改革,才能真正解决“案多人少”矛盾。要立足整体性、协同性、关联性的改革方法论,运用系统的方法,以繁简分流改革作为重要切口,统筹推进法官员额制、司法责任制等各项改革的具体落实,最大程度地释放改革红利。[5]

(四)繁简分流是提升国家治理水平的重要体现。案件数量持续增长,是当今世界许多国家和地区所共同面临的问题,通过司法改革来提高司法效率是主要的解决之道。孟建柱书记强调,“解决案多人少问题,不能简单寄希望于通过增加编制、人员来解决,而是要通过改革,从制度机制上研究采取措施”。解决“案多人少”矛盾,过去的老办法是加人、加班。案件持续大幅增长,不可能总是依靠增加编制和人员,也不可能总是让法官处在身心疲惫或者疲于应付的状态去办案。“5+2”“白+黑”的工作模式既不科学,也不能长久。这就更需要大力推进繁简分流改革,用改革的思维和方式研究破解执法办案工作面临的难题,完善诉讼程序机制,优化司法资源配置,促进审判体系与审判能力的现代化。

三、准确把握繁简分流改革的具体内涵

繁简分流是一个系统工程,内容丰富,需要以问题为导向,遵循司法规律,抓住关键要素,解决主要问题。

(一)把握一个基本定律。深化司法体制改革的主要目标是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。司法公正和司法效率是对立统一的关系。公正是司法的灵魂和生命,但也不能忽视效率,在保障司法公正的前提下强调司法效率,投入尽可能少的司法资源取得尽可能多的诉讼成果,在更高层次上实现司法公正与司法效率的平衡。[6]在司法实践中,案件类型和诉讼结构上存在“二八定律”,即80%是简单案件,20%是疑难复杂案件。我们可以借鉴经济学中的“二八”定律来解决“案多人少”矛盾,使用20%左右的审判资源办理80%左右的简易案件, 在保证审判质量的前提下提升审判效率;使用80%左右的审判资源办理20%左右的疑难复杂案件, 在保证效率的前提下提升审判质量。使用少数审判力量快速处理简单案件,能够为法官留出更多的时间和精力办好复杂案件,确保处理案件两条腿走路。

(二)抓好两个关键因素。事物的发展是内外因共同起作用的结果,内因是事物发展的根据,是第一位的,外因是事物发展的外部条件,是第二位的,外因通过内因起作用。在“案多人少”矛盾中,“案多”是外因,“人少”是内因;解决“案多人少”矛盾,需要同时从“案多”的外因和“人少”的内因入手。一是有效化解纠纷和案件。要减少进入诉讼环节的纠纷数量,截至2016年底,全国法院建立2338个专门诉调对接中心,大量纠纷被化解在立案阶段或审前准备阶段。要将审理程序与繁简程度科学对应起来,复杂案件适用普通程序严格审理,简单案件适用简易程序等快速审理。二是合理配置人力资源。目前,人民法院已经基本完成法官员额制改革,全国法院遴选产生120138名员额法官,85%以上的司法人力资源配置到办案一线。但是,法官忙闲不均的现象在不同法院、不同审判部门之间仍然客观存在。审判辅助人员人数得到补充,法官与审判辅助人员配比有所提升,但法官、法官助理、书记员的职能定位和相互关系需要更加清晰化,配备比例需要更加灵活化,对审判辅助人员的管理需要更加科学化。[7]

(三)注意三大诉讼特点。三大诉讼的案件数量排列依次为民事案件、刑事案件、行政案件。2016年人民法院审执结案件中,民事案件占60.02%,刑事案件占6.41%,行政案件占1.66%。破解“案多人少”矛盾的关键在于民事案件的繁简分流,但也有必要进行刑事案件和行政案件的繁简分流。一是民事案件繁简分流。要发挥民事案件快速审判程序的优势,扩大适用小额诉讼程序、简易程序、督促程序、依法适用实现担保物权案件特别程序。要推进民事庭审方式改革,推广要素式审判。要进行文书“瘦身”,使用令状式、要素式、表格式等简式裁判文书。二是刑事案件繁简分流。要创新刑事速裁工作机制,在总结刑事速裁程序试点的基础上,加强侦查、起诉、审判程序的衔接配合,促进案件办理的简化提速。要探索认罪认罚案件庭审方式改革,按照《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》和《关于授权在部分地区开展认罪认罚从宽制度试点工作的决定》的规定开展试点工作。三是行政案件繁简分流。要探索建立行政速裁工作机制,在庭审、裁判文书等方面形成可推广、可复制的经验。要探索实行示范诉讼方式,政府信息公开等行政案件,存在共同的事实问题或者法律问题的,可以通过个案示范处理带动批量案件的高效解决。

(四)明确四个分流层次。推进繁简分流要构建一个立体的、动态的、分层的分流“漏斗”,按照纠纷发生与案件审理的流程进行多层次分流。[8]一是促进纠纷诉前分流。建立立案前的过滤、甄别、分流和引导机制,对当事人同意诉前调解的,引导当事人先行调解,对不同意诉前调解的,立即登记立案,可以使大量矛盾纠纷在进入立案登记前就得到有效化解。二是利用审前程序分流。进一步充分发挥审前程序的庭审准备和分流功能,即通过庭前会议固定无争议事实和证据,归纳整理有争议的事实和证据,大大减轻庭审负担。三是选择审判程序分流。在受理案件后,根据案件事实、法律适用、社会影响等因素,选择适用适当的审理程序,充分发挥多层次诉讼制度体系的整体效能,更能使不同案件得到高质效的处理。四是围绕争议焦点分流。庭审和裁判文书说理,围绕争点进行,可以促进庭审和裁判文书制作的质效。从四级法院职能的不同定位出发,二审和再审围绕争议焦点进行审理和说理,避免与原审在庭审和裁判文书方面的不必要重复。

四、不断增强繁简分流改革的系统集成

在推进司法体制改革过程中,各种深层次矛盾问题不断出现,“案多人少”矛盾就是前进中的问题。问题是矛盾的表现形式,是推动发展的机遇。

(一)要进一步明确案件繁简标准。对于简单案件与复杂案件的区分标准,现有法律和司法解释的相关规定都比较抽象,实践中的理解和把握不尽统一,确定繁案与简案的标准是案件繁简分流的前提。[9]一是从相关因素角度判断案件繁简。相关因素是主要包括诉讼各方在事实认定与法律适用上的争议情况、指导意义大小、社会关注度高低、是否涉诉信访等因素。判断案件繁简如果完全采取客观标准,实现对号入座不现实;如果完全采取主观标准,交由法官自主决定将失去统一标准;而采取主客观相结合标准则相对合理,既要列举简案与繁案的主要类型,也要依靠法官司法经验的动态调整。二是从案件类型角度判断案件繁简。案件类型主要是区分实体性案件与程序性案件,一般来说程序性案件属于简案。三是从审理程序角度判断案件繁简。审理程序主要区分一审、二审案件,对于基层法院审理的一审案件,可以先确定难案类别,剩下的就是简案;对于中级法院审理的二审案件,可以先确定简案类别,剩下的就是难案。四是从诉讼领域角度判断案件繁简。诉讼领域主要区分三大诉讼中的简案与繁案,采用依照案由逐案分析汇总,形成某几类主要案件的繁简标准。

(二)要进一步合理配置司法资源。繁简分流改革必然涉及司法资源的优化配置,既要依法节约司法资源,又要充分利用司法资源。一是提升人案配比科学性。动态调整不同法院、不同审判部门的审判力量,科学界定法官、法官助理、书记员各自职能定位及其相互关系,最大程度地发挥审判团队优势。二是推广专业化审判。确定审理类型化案件的专业审判组织及专门审理简单案件与复杂案件的审判人员,采取推进办案标准化建设、完善业绩评价体系等配套措施,“把好钢用到刃上”。三是推进审判辅助事务集中管理。通过安排专门审判辅助人员集中负责送达、保全等审判辅助事务,将法官从繁琐的事务性工作中解脱出来。四是发挥法院外部资源作用。推动综治组织、行政机关、人民调解组织等各类治理主体发挥预防与化解矛盾纠纷的作用,促进诉外分流;发挥律师参与调解、促进案件公正高效解决等作用;引导当事人诚信理性诉讼,创造良好的司法生态环境。

(三)要进一步发挥信息技术支撑作用。习近平总书记深刻指出:“没有信息化就没有现代化。”没有信息化就没有人民法院工作的现代化。当前,人民法院加快建设信息化3.0版,以网络、阳光、智能为鲜明标志的“智慧法院”正在形成。一是为办案提供智能化服务。深入开发完善办案助手系统、裁判文书校对系统、法官知识库支持系统等智能化服务系统,整合司法信息资源,促进类案同判和量刑规范化,为法官办案提供便利。二是促进审判管理的科学化。运用信息技术手段,完善审判流程管理,完善审判质量效率评估体系,科学衡量审判执行等各项工作实绩,实现对办案流程全程、全面的管控,对审判工作进行动态“体检”、实时监测。大力推广网上办公办案,探索推行扁平化管理,不断提高管理效能。三是运用大数据为科学决策服务。运用审判云计算,挖掘审判信息大数据,通过对不同层级、不同地区法院、不同法官数据的分析,判断各类矛盾纠纷发展态势,把握审判工作内在规律,从而更好地服务司法决策和司法管理。

(四)要进一步保障当事人权利。严格司法对于有效解决当事人反映强烈的“六难三案”问题,尤其是“诉讼难具有十分重要的意义。实践中有个别法院和法官司法不规范,对老百姓的诉求以走程序为名推诿拖延。也有的过分求“快”,甚至以损害当事人诉讼权利为代价换取“效率”。繁简分流改革在强调司法效率的同时,不能为了提高司法效率而让司法公正打折扣,让人民群众能够感受到权利受到尊重、得到保障。一是尊重当事人的程序选择权,[10]由当事人双方约定适用民事简易程序,以及约定对标的额超过规定标准的简单民事案件适用小额诉讼程序。二是行政案件径行裁定驳回起诉的,必须经过阅卷、调查和询问当事人。三是适用简易程序审理的民事、刑事案件采用远程视频方式开庭的,必须经当事人同意。四是简化被告人认罪认罚案件庭审程序的,应当听取被告人的最后陈述。五是民事案件当庭即时履行的,可以不再出具裁判文书,但必须征得各方当事人同意。六是法院要发挥律师的专业帮助作用,重视律师对案件繁简分流和诉讼程序选择的意见。

 



[1] 作者:罗灿,最高人民法院办公厅干部;彭帅,广东省珠海市香洲区法院刑庭法官。

 

[2]傅郁林:《繁简分流与程序保障》,《法学研究》2003年第1期。

[3]王敬波:《行政案件如何繁简分流》,载李少平主编:《<最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见>读本》,人民法院出版社2016年版,第469474页。

[4]黄斌:《司法效率改革的有效途径探索》,中国政法大学出版社2015年版,第280-281页。

[5]李少平:《深化繁简分流改革 破解案多人少矛盾》,《人民法院报》201668日。

[6][]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第266页。

[7]李少平:《繁简分流改革正当时》,《中国审判》 2017 年第4期。

[8]李少平:《大力推进繁简分流全面深化司法改革》,《人民法院报》2016914日。

[9]胡仕浩、刘树德、罗灿:《繁简分流改革的“四对关系”与“五大特点”》,载李少平主编:《<最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见>读本》,人民法院出版社2016年版,第417418页。

[10][]谷口安平:《程序的正义与诉讼》(增补版),王亚新、刘荣译,中国政法大学出版社1996年版,第11页。